Le spectre est tout autour de nous. Ces ondes invisibles sont essentielles aux appareils qui communiquent sans fil. Que vous utilisiez un téléphone mobile pour passer un appel téléphonique, envoyer un message texte ou naviguer sur le Web, l’appareil utilisera le spectre pour se connecter à un mât local et exécuter votre commande de connexion.
Seule une quantité limitée de spectre est disponible. Tous les autres aspects de l’exploitation d’un réseau mobile peuvent être achetés : mâts, câbles, électronique, terrains, contrats, gestion expérimentée, image de marque et sans doute même clients. Mais de nouvelles fréquences ne peuvent pas être extraites de nulle part. Son allocation au Royaume-Uni est soigneusement contrôlée par l’Ofcom qui autorise et gère l’utilisation du spectre, en tenant compte de la demande toujours croissante.
À l’heure actuelle, les quatre opérateurs de réseaux mobiles du Royaume-Uni disposent de niveaux de capacité disponible assez similaires. Ce n’est pas un accident. L’Ofcom croit depuis longtemps que des niveaux complètement symétriques pourraient réduire la concurrence en rendant plus probables des effets coordonnés ; et des niveaux sensiblement asymétriques pourraient réduire la concurrence car il serait vain de tenter de rivaliser avec le leader du marché.
Alors que la CMA poursuit son enquête approfondie de phase 2 sur la fusion Vodafone/Three (discutée dans un article de blog précédent), elle sera sans aucun doute consciente des risques auxquels la concurrence pourrait faire face si l’équilibre du spectre attribué était perturbé. L’Ofcom a déployé de grands efforts pour maintenir cet équilibre, et aucune vente aux enchères de spectre significative n’est en cours.
Politique de l’Ofcom
La décision d’autoriser ou non la fusion Vodafone/Three sera évidemment prise par la CMA plutôt que par l’Ofcom. Toutefois, la position de l’Ofcom sera extrêmement importante.
En décembre 2022, l’Ofcom a publié un article sur son approche future des marchés et du spectre mobiles. « Il a dit ça »Toute fusion future devra être évaluée au cas par cas, plutôt que sur la base d’une présomption du nombre approprié de concurrents.« et toute décision d’autoriser ou non une fusion »dépendra de l’efficacité de la concurrence à laquelle on peut s’attendre sur le marché après la fusion« . Cela a été largement interprété comme un assouplissement de la position de l’Ofcom en faveur de la consolidation du secteur. C’est peut-être le cas, mais cela m’a toujours semblé être une déclaration neutre du cadre juridique.
La position détaillée de l’Ofcom concernant les avoirs en spectre semble plus susceptible d’être révélatrice de l’issue de l’affaire Vodafone/Three. La position politique d’un régulateur sur une question peut changer, mais seulement si la logique sous-jacente change également. Cela nécessiterait un changement dans les faits et/ou la théorie économique. La nature limitée du spectre présente des caractéristiques uniques pour les décideurs politiques qui tentent de stimuler la concurrence entre opérateurs.
Avoirs à spectre asymétrique
Lorsque l’Ofcom a accordé des licences de spectre dans le passé, il a pris soin d’éviter de créer des asymétries significatives en raison des risques posés à la concurrence. Dans un prix décerné en mars 2020, il a déclaré que «cla concurrence peut être plus faible si un (ou plusieurs) [network operator] a une part de spectre très élevée, ou un (ou plusieurs) [network operator] a une part très faible« . L’Ofcom estime que si un opérateur de réseau se retrouve avec une part élevée du spectre, il peut se retrouver avec un avantage concurrentiel inégalé dans certains segments de clientèle, même si les autres ORM restent des acteurs crédibles sur le marché. Elle pourrait être en mesure d’offrir des services de qualité supérieure que ses concurrents ne seront tout simplement pas en mesure de reproduire. Même si les consommateurs peuvent bénéficier d’avantages à court terme, un tel avantage pourrait également réduire la concurrence et conduire à des prix plus élevés ou à des services de moindre qualité dans l’ensemble. L’Ofcom a donné l’exemple d’un opérateur détenant une part de 40 % du spectre global et les trois autres opérateurs détenant en moyenne 20 % chacun. Elle a déclaré que ce niveau d’asymétrie entraînerait des effets néfastes.
Une autre préoccupation exprimée précédemment par l’Ofcom est la thésaurisation du spectre. Si un opérateur de réseau détient déjà une part importante du spectre, il sera probablement moins incité à faire bon usage du spectre supplémentaire qu’il acquiert lors d’une vente aux enchères. En comparaison, un opérateur de réseau disposant de moins de capacité souhaitera probablement utiliser son spectre plus rapidement et aurait probablement été un concurrent plus agressif s’il avait remporté le spectre.
L’Ofcom a également exprimé sa crainte qu’un opérateur de réseau détenant une capacité de spectre excédentaire puisse fausser le marché en menaçant ses concurrents de baisses de prix agressives. Ceci, à son tour, peut dissuader les rivaux de rivaliser agressivement à leurs côtés. L’opérateur de réseau deviendra alors la seule option viable pour les petits services de communications sans fil recherchant du spectre, ce qui pourrait conduire à un affaiblissement de la concurrence au niveau de gros et, à son tour, entraver la concurrence au niveau de détail.
L’excès de spectre donne à un opérateur de réseau la possibilité de lancer de nouveaux services sans affecter le spectre alloué aux autres services qu’il propose déjà. Ceci, comme l’a dit l’Ofcom, rendra plus difficile pour les concurrents ne disposant pas de spectre excédentaire de suivre le rythme, car ils devront peut-être réaffecter une partie de leur spectre existant afin de lancer de nouveaux services.
Compte tenu des risques qui, selon l’Ofcom, surviennent lorsqu’un opérateur possède plus de deux fois la moyenne de ses concurrents, il n’est pas surprenant qu’il ait choisi de plafonner les avoirs en spectre de BT-EE en 2018 (lorsque la part de BT-EE dans le spectre « immédiatement utilisable » a été réduite). de 42 % à 39 %) et à nouveau en 2020 (lorsque BT-EE a été limité à acquérir un maximum de 120 MHz sur les 200 MHz à attribuer). Si la fusion Vodafone-Three devait avoir lieu, elle laisserait au parti fusionné environ 54 % de tout le spectre utilisable en bande basse, soit plus de quatre fois la quantité de spectre détenue par son rival le plus proche, BT-EE (13 % ). Même si l’Ofcom s’est montré relativement tolérant à l’égard des asymétries de spectre dans les bandes individuelles lors des enchères les plus récentes, ce niveau d’asymétrie dans le spectre des bandes basses semble élevé. Ceci est particulièrement important lorsqu’il est combiné avec des sites qui, ensemble, créent la capacité nécessaire pour servir les clients.
La CMA devrait s’assurer que ces niveaux d’asymétrie ne permettront pas aux parties à la fusion d’exercer leur capacité de manière stratégique après la fusion, ce qui affaiblirait la concurrence et réduirait les investissements.
Asymétries des sites
En mars 2020, l’Ofcom a déclaré : «[i]Nous pensons toujours que des problèmes de concurrence concernant l’asymétrie en matière de capacité et de vitesses moyennes peuvent généralement surgir lorsqu’un ORM possède environ 37 % du spectre global.« . Il semble donc que les préoccupations de l’Ofcom concernant la détention asymétrique du spectre soient en fin de compte une préoccupation concernant la capacité globale asymétrique.
Le spectre et l’infrastructure physique contribuent à la capacité globale d’un opérateur, c’est-à-dire à la capacité des consommateurs à télécharger et télécharger des données à l’aide de leurs appareils mobiles. Comme indiqué ci-dessus, le spectre est un bien qui ne peut pas être augmenté. Des sites d’infrastructures supplémentaires peuvent toujours être construits, du moins en théorie. Cependant, c’est trop simpliste car il n’est pas si simple de créer des sites en peu de temps. Une asymétrie dans les sites exacerberait donc les problèmes de spectre.
Comme je l’évoquais dans mon précédent post, les quatre opérateurs disposent actuellement chacun d’environ 18 000 à 20 000 sites. Après la fusion, Vodafone-Three disposerait de 36 000 sites (même s’il semble avoir l’intention de réduire ce chiffre à environ 26 000 sites).
La fusion laisserait également aux parties un pied dans les deux camps des accords de partage de réseau. Cela perturberait l’accord de partage de réseau d’EE avec Three et d’O2 avec Vodafone, notamment parce qu’après la fusion, Vodafone-Three n’aurait plus besoin de dépendre autant de ces accords. Cela pourrait laisser les concurrents dans une position moins attractive et entraver davantage leur capacité à accroître leur nombre de sites.
Les parties disposeront non seulement d’un parc de sites beaucoup plus important que celui de n’importe lequel de leurs concurrents, mais leurs sites et leur spectre se combineront pour fournir aux parties à la concentration plus de 60 % de la capacité totale du marché, ce qui est bien plus grand que celui des deux autres opérateurs et presque le double de ce qu’exigeraient des règles du jeu équitables sur un marché à trois acteurs.
Si les préoccupations soulevées précédemment par l’Ofcom concernant la capacité sont applicables ici par analogie, alors le nombre de sites sera également un problème majeur dans l’analyse de phase 2 de la CMA.
Remèdes
Pour surmonter certains de ces problèmes d’asymétrie, les parties pourraient finir par proposer (ou être contraintes de) céder une partie de leur spectre ou de leurs sites pour faire place à un quatrième entrant. Dans une certaine mesure, c’est la chose la plus évidente à faire, et cela a été tenté à plusieurs reprises à travers l’Europe. Plus récemment, la Commission européenne a autorisé la fusion Orange-MásMóvil en Espagne à la condition que le spectre soit vendu à un nouvel entrant – l’opérateur roumain de réseau mobile virtuel Digi – dans l’espoir que cela contribuerait à favoriser la concurrence après la fusion. Digi semble bien placé pour entrer sur le marché. Il s’agit de l’opérateur de réseau virtuel le plus important et celui qui connaît la croissance la plus rapide en Espagne, avec un réseau haut débit fixe relativement vaste qu’il continue de construire.
Dans le cas du Royaume-Uni, la CMA devrait être sûre qu’un nouveau quatrième opérateur serait sur le point d’apparaître et qu’il aurait de bonnes chances de réussir. Il existe quelques opérateurs de réseau virtuel et de haut débit fixe bien établis au Royaume-Uni, mais il est difficile d’imaginer comment un quatrième acteur, moins expérimenté sur le marché britannique, moins doté en ressources et moins riche en actifs que ses concurrents, pourrait recréer le niveau de concurrence que nous constatons sur les marchés aujourd’hui.
Si la CMA estime que la fusion devrait entraîner une diminution substantielle de la concurrence, les solutions semblent difficiles.
Conclusion
Le Royaume-Uni se situe assez bas dans le classement international en matière de déploiement de la 5G. Deux des quatre gestionnaires de réseaux ne parviennent pas à faire face à leurs coûts de capital. Quelque chose doit changer. Mais cela ne signifie pas nécessairement que cette fusion puisse être facilement autorisée par la CMA ou qu’une solution viable soit facile à trouver. Il se peut que la théorie économique qui sous-tend la politique de spectre de l’Ofcom donne un résultat différent lorsqu’elle est appliquée aux faits spécifiques de cette fusion, mais l’Ofcom pourrait avoir du mal à rectifier l’équilibre concurrentiel si la fusion finissait par avoir un impact négatif sur le secteur. Il n’y a pas d’enchères significatives de spectre en cours et il semble peu probable que l’Ofcom puisse ordonner le désinvestissement de sites.
La prochaine étape consistera pour la CMA à publier le texte intégral de sa décision de phase 1 et la liste des questions que le groupe d’enquête a l’intention d’aborder au cours de la phase 2. La date limite légale pour une décision finale est actuellement le 18 septembre 2024, bien que nous devrions nous attendre à ce que la prolongation de huit semaines soit prise dans un cas comme celui-ci. La décision finale interviendra donc à la mi-novembre (et les parties lésées pourront faire appel avant Noël !).
