Cette contribution fait partie du EU Law Live Symposium on the European Political Community.

Voir aussi les Op Eds de Roman Petrov, de Derrick Wyatt et de Piers Ludlow.

L’invasion russe de l’Ukraine en 2022 a déclenché un processus d’expérimentation constitutionnelle en Europe, et c’est dans le cadre de ce processus que je propose de lire la mise en place de la Communauté politique européenne.

Qu’est-ce que l’expérimentation constitutionnelle ? C’est ainsi qu’un système s’adapte aux nouveaux développements de manière innovante, en « testant » des solutions qui peuvent finir par devenir permanentes. Au sens le plus large, la présence d’organisations supranationales (l’UE, le Conseil de l’Europe, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe) « caractère distinctif du constitutionnalisme européen de l’après-guerre » était en soi une expérience de gouvernance. Dans un sens plus étroit, lorsqu’il s’agit d’expériences constitutionnelles au sein de l’une de ces organisations innovantes, il existe une littérature abondante sur la façon dont l’UE a traversé les crises de la décennie passée et actuelle en étirant ses structures constitutionnelles. La crise économique et financière a affecté l’architecture de l’Union économique et monétaire, la crise migratoire a concerné l’espace de liberté, de sécurité et de justice, et le Covid-19 a également entraîné des changements importants dans la structure constitutionnelle de l’UE. Ce que des activités telles que la mise en place du mécanisme européen de stabilité et les accords de réadmission avec des pays tiers ont en commun, c’est un changement dans les modèles de prise de décision établis par le traité. Les crises ont frappé à plusieurs reprises l’ordre juridique de l’UE d’une manière qui a abouti à sa refonte : les acteurs, les instruments et les processus d’élaboration des politiques ont été touchés. Le processus d’expérimentation constitutionnelle de 2022 était dû à la conjonction de nombreux facteurs : l’ampleur de l’invasion et de la destruction était choquante ; contrairement aux opérations couvertes de 2014 en Crimée et dans le Donbass, cette fois c’était trop manifeste pour laisser des doutes sur l’attribution ; et pour beaucoup en Europe, c’était aussi sans précédent et tout simplement trop absurde pour ne pas déclencher l’urgence de réagir.

La Communauté politique européenne est peut-être un autre exemple de gouvernance expérimentale – semblable à l’UE ou au Conseil de l’Europe – mais avec des éléments significatifs de distinction par rapport aux formes d’innovations récentes observées au sein de l’UE : et la CPE est après tout une créature différente, formellement séparé de lui, et en tant que tel le de l’UE structure juridico-institutionnelle ne sont, pour le moment, pas affectées. Dans le même temps, il serait naïf de considérer la séparation formelle de l’UE et de la CPE comme un fait. La CPE est une étape sur la trajectoire de l’UE, non pas parce que ses membres finiront par rejoindre l’UE (il y a et il ne peut y avoir un tel engagement, malgré les allusions du président du Conseil européen à cet effet), mais parce qu’ils visent tous deux renforcer l’Europe sur la scène mondiale, en opposition aux visions du monde concurrentes. Macron a proposé la création du CPE, en sa qualité de président du Conseil, au Parlement européen. L’invitation à la première réunion a été signée par le président du Conseil européen, et le sommet a eu lieu la veille d’une réunion du Conseil européen, et au même endroit. D’autres liens avec les institutions de l’UE sont rappelés dans l’éditorial du professeur Wyatt dans ce symposium.

Le caractère expérimental de la Communauté politique européenne

Le premier élément de nouveauté – c’est-à-dire là où il rompt avec les modèles de prise de décision de l’UE – réside dans les acteurs. Adhésion à la CPE nettement plus large que celle de l’UE. C’est, après tout, le but de la CPE : créer un forum institutionnel qui offre quelque chose de moins que l’adhésion mais plus que les relations bilatérales actuelles à certains pays non membres de l’UE (et notamment ceux qui ont demandé l’adhésion à l’UE au lendemain de la invasion russe : Géorgie, République de Moldavie et Ukraine). Comme l’affirme le président du Conseil européen Jean Michel, cela va « au-delà de l’élargissement ». Mais cela soulève à son tour la question de la « valeur ajoutée » de la CPE, qui a désormais la même composition que le Conseil de l’Europe (moins Andorre, plus le Kosovo).

Les processus de prise de décision diffèrent également des processus ordinaires de l’UE : la CPE est résolument intergouvernementale. Elle est ancrée dans la poursuite des intérêts de ses États membres, et non dans l’intérêt de la Communauté en tant que distinct de celui des États membres (contrairement à ce qui se passe à l’article 21 TUE, qui fait référence à l’intérêt de l’Union).

Un autre élément d’expérimentation (persistante) sur le continent est le processus continu de réflexion, de négociation conceptuelle pourrait-on dire, sur les frontières politiques de l’Europe. La question n’est pas seulement de comprendre les limites de l’Europe en l’absence d’une frontière physique claire à l’Est : si le Caucase du Sud est dedans, l’Asie centrale, sur l’autre rive du lac – la mer Caspienne – devrait-elle aussi être l’Europe ? S’il peut être contre-intuitif de considérer le Kazakhstan comme faisant partie de l’Europe, le pays est l’Europe pour certaines formes populaires de divertissement (il fait partie de l’Union européenne de football et de l’Union européenne de radiodiffusion : une équipe kazakhe pourrait, en théorie, gagner la Ligue des champions ou l’Eurovision). Mais les enjeux sont encore plus grands : ils portent sur la place (conceptuelle, pas seulement géographique) de la Russie dans la gouvernance du continent. Alors que la Russie (et la Biélorussie) ont été exclues de la CPE, une vision à long terme pourrait éventuellement être de les impliquer également, conformément au slogan de Macron selon lequel la Russie doit être vaincue mais pas humiliée. Cela ne contredit pas l’opinion exprimée par le professeur Petrov dans ce symposium : il est impossible que Poutine soit vu assis à la table de l’EPC. Mais Poutine n’est pas immortel et, selon ce qui se passera après lui, il pourrait être politiquement possible (pour ne pas dire souhaitable) d’inviter le représentant de la prochaine administration russe.

Deux éléments de distinction par rapport aux formes récentes d’expérimentations constitutionnelles de l’UE

Premièrement, comme nous l’avons mentionné, la CPE est entièrement distincte de l’UE. Formellement, la guerre en Ukraine n’a pas entraîné de changements institutionnels dans l’UE (à l’exception d’une réorganisation de certaines unités, comme la création de la Task Force « Freeze and Seize » de la Commission européenne). Et donc contrairement, disons, au Mécanisme européen de stabilité, l’EPC ne prévoit aucune implication des institutions de l’UE (alors que le MES et l’EPC sont en dehors des structures traditionnelles de l’UE).

Deuxièmement, la CPE n’est pas une « idée entièrement nouvelle », car d’autres formes de Communauté politique européenne (en fait, même avec le nom précis) ont été proposées auparavant. À ces précédents est dédié l’Op-Ed du Professeur Ludlow dans ce Symposium.

Rassembler les fils

Alors, quel est l’avenir de cette forme expérimentale de gouvernance ? La mise en place de l’EPC est contingente et répond à une urgence. Il est peut-être inévitable – compte tenu des aléas imprévisibles de l’histoire, qui échappent à toute grande stratégie ou vision à long terme – que le droit des organisations internationales en Europe soit réactif et expérimental. C’est également ainsi que l’intégration de l’UE s’est déroulée à l’époque : en attirant sous le droit de l’UE des structures qui ont d’abord orbité à l’extérieur. Ce fut, par exemple, le cas de la Commission politique européenne coopération (le forum intergouvernemental, flexible et informel pour la coopération en matière de politique étrangère des années 70 et 80) qui a été formellement associé à la structure institutionnelle communautaire avec l’Acte unique européen – et qui est finalement devenu la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE. Il n’est pas inconcevable que quelque chose de similaire puisse arriver à l’EPC.

docteur Luigi Lonardo est maître de conférences à University College Cork et maître de conférences invité à Sciences Po Paris.