Le 4 novembre, Israël a officiellement informé les Nations Unies de sa décision de rompre ses liens avec l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) suite à l’adoption de deux projets de loi s’opposant aux activités de l’UNRWA sur le territoire israélien. Les nouvelles lois désignent également l’UNRWA comme organisation terroriste et privent son personnel de l’immunité juridique. Comme l’ont critiqué de nombreux commentateurs (par exemple Eirik Bjorge), y compris des responsables de l’État, ces projets de loi menacent sérieusement la viabilité opérationnelle de l’UNRWA dans le territoire palestinien occupé.
La capacité d’Israël à entraver unilatéralement le flux de l’aide humanitaire met en évidence la situation précaire des organisations humanitaires opérant dans les zones de conflit et des civils dépendants de l’aide. Les critiques des actions d’Israël se sont largement concentrées sur l’obligation conventionnelle et coutumière claire des États belligérants de permettre l’accès de l’aide humanitaire aux civils dans le besoin. Toutefois, cette approche est trop étroite, car l’obligation n’a clairement pas réussi à motiver Israël à s’y conformer.
Dans le conflit israélo-palestinien, je soutiens que tout le monde l’État – pas seulement Israël – a un légal devoir d’assurer l’aide humanitaire dans la mesure du possible. La contribution humanitaire des États tiers a été principalement versée en termes monétaires à des organisations telles que l’UNRWA et le Programme alimentaire mondial. Peu d’aide directe a été fournie aux régions occupées, à quelques exceptions près (par exemple les gouvernements qatari et tunisien). Une grande partie de la fourniture d’aide humanitaire a également été influencée par une combinaison d’obligations morales et de facteurs politiques nationaux plutôt que par une obligation juridique d’aider. Il faut faire davantage.
La Convention sur le génocide et le devoir de prévenir
Le Convention sur le génocide impose à tous les États (en vertu de son caractère coutumier) l’obligation « de prévenir et de punir » le crime de génocide (Article I). La Convention, y compris le Affaire du génocide bosniaquequi clarifie son fonctionnement, reste muette sur ce que les États devraient faire pour prévenir le génocide (William Schabas 2009). Il est cependant clair que les États doivent « employer tous les moyens raisonnablement à leur disposition pour prévenir autant que possible le génocide » ; l’obligation « est une obligation de comportement et non de résultat » (Affaire du génocide bosniaque à [430]).
Ce devoir de prévention met l’accent sur le génocide comme une préoccupation mondiale extrêmement grave, pour laquelle il n’existe ni limites territoriales ni limites méthodologiques strictes (voir Marko Milanović, p. 685). Cette obligation s’applique globalement et, au sens littéral, erga omnis (Björn Schiffbauer à 86 ans ; voir aussi John Heieck ; Jinan Bastaki). Quant au calendrier, la CIJ a estimé que l’obligation ne surgit pas seulement « lorsque la perpétration du génocide commence » ; plutôt, « l’obligation d’un État d’empêcher…[s] au moment où l’État a connaissance, ou aurait dû normalement avoir connaissance, de l’existence d’un risque sérieux qu’un génocide soit commis » (p. 431).
Ce devoir peut être lu conjointement avec l’article 1 commun aux Conventions de Genève, qui oblige en effet les États non seulement à « respecter », mais aussi à « faire respecter » activement les principes humanitaires (Nicaragua contre États-Unis à [220]).
Le cas d’Israël/Palestine invoque clairement le devoir de prévenir le génocide. Le crime de génocide est la destruction intentionnelle d’un groupe national, ethnique, racial ou religieux, en tout ou en partie (Article II, Convention sur le génocide). Les signes avant-coureurs évidents d’un génocide à Gaza et dans d’autres régions de Palestine ont été soulignés à maintes reprises (par exemple Muhammad Abu Salmiya). En janvier 2024, la CIJ a ordonné à Israël d’empêcher toute action militaire susceptible de constituer un génocide, notant qu’« il existe un risque réel et imminent qu’un préjudice irréparable soit causé aux droits revendiqués devant la Cour » (à savoir les droits des Palestiniens). que les habitants de Gaza soient protégés contre toute conduite génocidaire) (à [61]) et que « la situation humanitaire catastrophique dans la bande de Gaza risque sérieusement de se détériorer davantage » (à [72]). Parmi les six mesures provisoires ordonnées, la Cour a exigé qu’Israël autorise l’entrée de l’aide humanitaire à Gaza. Pourtant, Israël continue d’ignorer son devoir de répondre aux besoins fondamentaux des Palestiniens – ce qui, à présent, n’a plus besoin d’être répété.
Les États peuvent prendre différentes mesures pour remplir leur devoir de prévention du génocide, un devoir indispensable étant ici le devoir d’aider. L’impact le plus évident des attaques israéliennes a été la crise humanitaire catastrophique, avec 90 pour cent de la population de Gaza étant déplacée et plus de trois millions de personnes ayant actuellement besoin d’une aide humanitaire d’urgence. L’assistance humanitaire est une mesure préventive immédiate (dans ce cas également curative) destinée à répondre à des besoins urgents qui, s’ils ne sont pas satisfaits, pourraient dégénérer en conditions génocidaires plus graves.
« Meilleurs efforts » et proportionnalité
Cela nous amène à la question cruciale de savoir ce que doivent faire exactement les États tiers pour soutenir l’acheminement de l’aide humanitaire. La réponse est peu éclairante : « ça dépend », mais il faut dire deux choses.
Premièrement, le devoir de prévenir exige que les États prennent des mesures continues pour réduire le risque de génocide, en utilisant tous les moyens qu’ils sont capables de mettre en œuvre et même si l’impact peut paraître minime. Dans le Affaire du génocide bosniaquela Cour a observé que la responsabilité d’un État en cas d’incapacité à prévenir sera évaluée par référence à sa « capacité d’influence » qui « dépend… de la distance géographique… et de la force des liens politiques, ainsi que des liens de toute autre nature, entre les autorités de cet État et les principaux acteurs des événements » (à [430]). La Cour a en outre expliqué que l’obligation de prévenir s’impose à tout État « qui, dans une situation donnée, a en son pouvoir contribuer à la retenue n’importe quel diplôme la commission du génocide » (à [461]). En d’autres termes, ce devoir exige par nature que les États agissent d’une manière qui correspond à leur capacité et à leur proximité pour influencer la situation.
Ce facteur de « capacité » sert également de guide pour les actions minimales requises des États pour s’acquitter de leur devoir de prévention. J’accepte que le devoir d’aide ne devrait pas imposer une charge indue ou excessive aux États. De façon réalisteIsraël contrôle les routes d’entrée à Gaza et empêcherait probablement l’accès aux États tiers. J’accepte également que, d’un point de vue pratique, Les États ne peuvent pas et ne veulent pas recourir unilatéralement à la force pour accéder à Gaza.
Les États doivent néanmoins faire preuve de « tous leurs efforts » pour remplir cette obligation. Au-delà des dons aux organisations humanitaires, il existe de nombreuses actions que les États, en particulier les plus forts politiquement et financièrement, pourraient entreprendre malgré leur accès restreint à Gaza. Ils pourraient aider les pays voisins à établir des camps de réfugiés. Ils peuvent offrir une protection physique aux travailleurs humanitaires entrant dans les zones de sécurité ou les couloirs humanitaires existants. Ils pourraient imposer davantage de sanctions aux dirigeants qui font obstacle à l’aide. Ils pourraient également fournir davantage de camions, recourir à la surveillance à distance, financer des cliniques mobiles et même fournir de la télémédecine pour soutenir les soins de traumatologie. Ils doivent également intensifier la pression diplomatique sur Israël pour qu’il supprime les restrictions en matière d’aide. Dans toute la mesure du possible, les États devraient utiliser toutes les méthodes disponibles pour acheminer l’aide à Gaza.
Imposer des taxes à des États ayant un contrôle limité sur une région n’est pas sans précédent. Dans Ilascu contre Moldaviedans le contexte de l’article 1 de la Convention européenne des droits de l’homme, la Cour européenne des droits de l’homme a jugé que, malgré l’absence de contrôle effectif de la Moldavie sur la Transnistrie, celle-ci était néanmoins tenue de faire « de son mieux » pour protéger les droits des requérants et garantir leur libérer. Ces efforts comprenaient la prise de « mesures diplomatiques, économiques, judiciaires ou autres qu’il est en son pouvoir de prendre et qui sont conformes au droit international » (à [331]). La Cour a noté que «[w]Face à une inaction partielle ou totale, la tâche de la Cour est de déterminer dans quelle mesure un effort minimum était néanmoins possible et s’il aurait dû être fait ». Des observations similaires peuvent être appliquées dans le contexte du devoir de prévenir le génocide. Ce devoir, comme nous l’avons vu, souligne la gravité du crime et oblige les États à agir avec tous les moyens disponibles, quelles que soient les frontières.
Deuxièmement, sur le plan juridique, j’accepte que le devoir de prévention fonctionne de concert avec d’autres obligations internationales (Affaire du génocide bosniaque à [430]), mais la plupart des initiatives d’aide décrites ci-dessus resteraient compatibles avec elles. Les deux obligations avec lesquelles le devoir de prévention peut principalement entrer en conflit sont la souveraineté et la non-ingérence. À cela, je dis deux choses. La première est qu’il n’y a aucune violation de la souveraineté ou de la non-ingérence d’Israël. Israël ne détient pas la pleine autorité souveraine sur Gaza et la Cisjordanie, une position qu’Israël a acceptée. La présence et le contrôle d’Israël sur ces zones constituent une occupation et sont illégaux. Le principe de non-ingérence s’applique également aux États souverains sur leur territoire ou dans leurs affaires purement intérieures. Les actions menées par des États tiers pour fournir une aide humanitaire ne portent pas, à première vue, atteinte à la souveraineté d’Israël.
L’autre est que la proportionnalité des interventions d’aide humanitaire est relativement simple à contrôler et que tout conflit perçu avec d’autres obligations internationales est moins préoccupant. Les actions entreprises à des fins humanitaires sont généralement (ou devraient être) limitées dans le temps et dans leur portée, se concentrant sur les besoins immédiats et sont destinées à cesser une fois la crise humanitaire stabilisée. Cette nature doit être considérée en contraste avec des interventions plus larges (telles que les interventions militaires invoquées dans le cadre de la Responsabilité de Protéger/R2P) qui pourraient impliquer des missions étendues et potentiellement transformatrices. De telles interventions comportent un plus grand risque d’application sélective et pourraient potentiellement s’éloigner des objectifs purement humanitaires.
Conclusion
Le devoir de prévenir le génocide impose à tous les États l’obligation juridique de veiller à ce que l’aide humanitaire parvienne aux civils pour les libérer d’un « fléau aussi odieux » que le génocide. Ce devoir n’est ni facultatif ni simplement moral, mais légal et contraignant.
